一、起草背景

開展行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定工作是規(guī)范行政行為、提高依法行政水平的重要措施。黨的二十大報(bào)告提出，要建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)。《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》《法治湖北建設(shè)規(guī)劃（2021—2025年）》均對建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度作出安排部署。

2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》第三十四條明確規(guī)定“行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會公布。”《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》（國辦發(fā)〔2022〕27號），明確各級政府及其部門制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的職責(zé)權(quán)限，并規(guī)定將行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作納入法治政府建設(shè)考評指標(biāo)體系和法治政府建設(shè)督察內(nèi)容。2022年12月，省司法廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的通知》（鄂司發(fā)〔2022〕39號），要求我省行政主管部門制定行政裁量權(quán)，明確行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的法律依據(jù)、基本原則、適用規(guī)則、保障機(jī)制等內(nèi)容。2023年4月，水利部出臺《水行政處罰實(shí)施辦法》，也對行政處罰裁量權(quán)作出了相應(yīng)規(guī)定。

省水利廳現(xiàn)行的《湖北省水行政處罰自由裁量指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（以下簡稱《指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》）于2010年出臺，至今已有13年，除2016年就河道采砂行政處罰的部分內(nèi)容進(jìn)行修改外，沒有做其他調(diào)整。隨著水法律法規(guī)規(guī)章不斷出臺或修訂，我省治水管水工作實(shí)踐不斷發(fā)展，《指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》中不少內(nèi)容需要根據(jù)水行政執(zhí)法工作的需要進(jìn)行修訂。此外，《指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》主要是針對各項(xiàng)違法行為處罰裁量基準(zhǔn)劃分，但對于裁量基準(zhǔn)具體如何行使缺少統(tǒng)一規(guī)范，需要對裁量基準(zhǔn)適用的法律依據(jù)、基本原則、適用規(guī)則、保障機(jī)制等一般性問題作出相應(yīng)規(guī)定，為水行政執(zhí)法人員行使裁量權(quán)提供制度依據(jù)。

鑒于以上情況，需要及時(shí)出臺我省水行政處罰裁量基準(zhǔn)，并對水行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施進(jìn)行規(guī)范明確，這對促進(jìn)水行政處罰機(jī)關(guān)依法行政、合理行政，保障法律法規(guī)規(guī)章的正確實(shí)施，提高全系統(tǒng)水行政執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力，具有重要意義。

?二、起草過程

2019年底，省水利廳啟動(dòng)《湖北省水行政處罰裁量基準(zhǔn)》（以下簡稱《裁量基準(zhǔn)》）編制工作，與湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院法學(xué)院一起組成課題組，開展省內(nèi)調(diào)研、征求各市州水行政主管部門和廳直有關(guān)單位意見、了解梳理外省市水利部門制定裁量基準(zhǔn)情況、起草初稿等工作。2020年11月，《裁量基準(zhǔn)（初稿）》征求廳機(jī)關(guān)各相關(guān)處室、單位及各市州水行政主管部門意見。2021年6月，根據(jù)《長江保護(hù)法》《湖北省水庫管理辦法》《鄂北水資源配置工程供水與管理辦法》等新出臺法律和規(guī)章規(guī)定，結(jié)合征求意見情況，對《裁量基準(zhǔn)（初稿）》進(jìn)行修改完善后，再次征求廳機(jī)關(guān)各相關(guān)處室、單位及各市、州水行政主管部門意見，并于同年8月公開征求社會意見。

2022年3月，結(jié)合新出臺的《地下水管理?xiàng)l例》《湖北省節(jié)約用水條例》的相關(guān)處罰內(nèi)容，在組織中南民族大學(xué)法學(xué)院、華中師范大學(xué)法學(xué)院及省內(nèi)水利基層執(zhí)法骨干等教授、專家進(jìn)行專家論證，以及參照比較貴州、湖南、江蘇、江西、四川、浙江、安徽、河北八省份及長江委的水行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對《裁量基準(zhǔn)（征求意見稿）》進(jìn)一步修改完善，第三次征求廳各相關(guān)處室、單位意見。同年5月，廳政法處在全省水利法治工作座談會上召集各市州水行政主管部門政法、水政執(zhí)法人員及廳各相關(guān)處室、單位負(fù)責(zé)同志對《裁量基準(zhǔn)（征求意見稿）》進(jìn)行集中研究修改。

2023年3月，為了指導(dǎo)《裁量基準(zhǔn)》有效實(shí)施，按照水利部新修訂的部規(guī)章《水行政處罰實(shí)施辦法》和省司法廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的通知》（鄂司發(fā)〔2022〕39號）通知要求，起草了《湖北省水行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》），并在《裁量基準(zhǔn)（征求意見稿）》中參照水利部2023年3月公布的《水行政執(zhí)法（行政處罰和行政強(qiáng)制）事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2022年版）》的處罰事項(xiàng)，增加了招標(biāo)投標(biāo)、工程建設(shè)、安全生產(chǎn)等方面的處罰裁量基準(zhǔn)。《實(shí)施辦法（征求意見稿）》及《裁量基準(zhǔn)（征求意見稿）》于2023年3月、5月、6月又先后三次征求廳各相關(guān)處室、單位意見，并于2023年3月再次面向社會公開征求意見，在認(rèn)真梳理吸納收集到的意見建議、反復(fù)修改完善的基礎(chǔ)上，按照規(guī)范性文件制定要求進(jìn)行了合法性審核、廉潔性評估和公平競爭審查，經(jīng)7月10日廳務(wù)會審議通過。

三、制定依據(jù)及主要內(nèi)容

（一）制定依據(jù)。

1．《實(shí)施辦法（送審稿）》主要依據(jù)《行政處罰法》《水行政處罰實(shí)施辦法》等行政處罰相關(guān)規(guī)定以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》（國辦發(fā)〔2022〕27號）、《湖北省司法廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的通知》（鄂司發(fā)〔2022〕39號）等文件要求制定。

2．《裁量基準(zhǔn)（送審稿）》對《水法》等8部法律、《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》等15部行政法規(guī)、《湖北省實(shí)施<中華人民共和國水法>辦法》等8部地方性法規(guī)、《水行政許可實(shí)施辦法》等11部部門規(guī)章、《湖北省河道管理實(shí)施辦法》等6部省政府規(guī)章，共51部法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的行政處罰事項(xiàng)裁量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了細(xì)化。

（二）主要內(nèi)容

1．《實(shí)施辦法》主要內(nèi)容。

《實(shí)施辦法》分為總則、裁量基準(zhǔn)、保障和監(jiān)管、附則四章，共二十二條。

（1）第一章總則，第1條明確了本省縣級以上水行政主管部門、本省決定行使水行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處和法律、法規(guī)授權(quán)的其他組織（以下簡稱“水行政處罰機(jī)關(guān)”）在行使水行政處罰裁量權(quán)時(shí)，適用本辦法，并明確了水行政處罰裁量權(quán)定義，是指本省水行政處罰機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，在法定的行政處罰權(quán)限范圍內(nèi)，決定是否予以行政處罰、給予行政處罰的種類以及行政處罰幅度的權(quán)限。

（2）第二章裁量基準(zhǔn)，第5條至12條，重點(diǎn)規(guī)定了行政處罰從輕、減輕、從重處罰及不予處罰的相關(guān)適用情節(jié)，以及相應(yīng)的裁量基準(zhǔn)適用規(guī)則，即水行政處罰機(jī)關(guān)行使行政處罰裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)和社會危害程度，依法對當(dāng)事人的違法行為給予不予處罰、從輕減輕處罰、一般處罰或者從重處罰。

（3）第三章保障和監(jiān)督，第15條至18條，明確了行使自由裁量權(quán)時(shí)應(yīng)遵守的聽取當(dāng)事人陳述申辯、法制審核、行政負(fù)責(zé)人集體討論等程序以及工作監(jiān)督、責(zé)任追究等內(nèi)容，規(guī)定了水行政處罰機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員有濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等行為的,由其上級行政機(jī)關(guān)或有關(guān)部門責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分;給當(dāng)事人造成損失的,依法承擔(dān)賠償責(zé)任;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。

（4）第四章附則，第19條至22條，規(guī)定了《實(shí)施辦法》的效力、期限，以及以上、以下、以內(nèi)、超過等用詞的解釋，并強(qiáng)調(diào)水行政處罰機(jī)關(guān)作出水行政處罰時(shí)，應(yīng)引用所依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章，不得直接引用本辦法作為處罰依據(jù)。

2．《裁量基準(zhǔn)》主要內(nèi)容。

《裁量基準(zhǔn)》的內(nèi)容分為違法行為、處罰依據(jù)、違法程度、違法情節(jié)、處罰執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)五個(gè)方面。

（1）關(guān)于違法行為。《裁量基準(zhǔn)》違法行為分為河道類、水工程類、水資源和水文類、水土保持類、工程建設(shè)類、安全生產(chǎn)類、其他類共計(jì)七種類型，在《指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》原有6種類型基礎(chǔ)上新增了安全生產(chǎn)類。相關(guān)違法事項(xiàng)在《指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》基礎(chǔ)上作了較大擴(kuò)充并部分更換，現(xiàn)違法行為事項(xiàng)數(shù)量為181項(xiàng)，其中，河道類36項(xiàng)、水工程類17項(xiàng)、水資源和水文類27項(xiàng)、水土保持類10項(xiàng)、工程建設(shè)類59項(xiàng)、安全生產(chǎn)類25項(xiàng)、其他類7項(xiàng)，相對于原《指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》中的114項(xiàng)增加了67項(xiàng)。

（2）關(guān)于處罰依據(jù)。《裁量基準(zhǔn)》按照同一違法行為來梳理匯總對應(yīng)的處罰依據(jù)，即不同法律法規(guī)規(guī)章條款規(guī)定基本表述一致的違法行為，作為一項(xiàng)，相關(guān)依據(jù)按照法律效力層級從上至下逐一列舉。

（3）關(guān)于違法情節(jié)。《裁量基準(zhǔn)》圍繞每類違法行為的法定表述，結(jié)合水利執(zhí)法工作實(shí)際，根據(jù)危害后果、當(dāng)事人整改情況、貨值金額、違法所得等不同因素，設(shè)定了裁量判斷尺度，具有可操作性。

（4）關(guān)于處罰幅度。鑒于輕微違法行為可根據(jù)法定情形免予行政處罰，同時(shí)《長江保護(hù)法》等法律出臺后，如非法采砂等違法行為的處罰額度大幅提升，原《指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》中將處罰幅度最高分為四個(gè)層次對少數(shù)違法行為的處罰額度劃分不夠細(xì)致，故《裁量基準(zhǔn)》中將違法行為的違法程度由原來的“輕微、一般、較重、嚴(yán)重”的劃分，調(diào)整為檔位制，大部分違法行為分為四檔為主，部分處罰事項(xiàng)分為二檔、三檔、五檔、六檔。